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台灣損益表—連帶利益與連帶損害

發文時間: 2019/05/20   文 / 馬紹章台北 瀏覽數 / 11,900+

美國聯邦眾議院5月7日全院無異議通過了「2019年台灣保證法」(Taiwan Assurance Act of 2019),從法案內容來看,美國國會認為自去年3月通過台灣旅行法後,行政部門在台美高層溝通方面做得並不充分,國會也支持美國對台灣的軍售常態化,認為行政部門要更積極地協助中華民國參與國際組織,並且在法案生效後180天內,依深化台美關係的原則,檢討修訂對台關係指導綱領,不僅要下發行政單位,也要向參眾兩院的外委會提出報告。這個法案尚待參院討論,但以當前美國國會反中挺台的氛圍,通過只是早晚的事。無可諱言,台灣保證法的措詞比以往更具體,給行政部門的壓力也更大,象徵了台美關係的升級,有人為之雀躍,但也有人為之憂慮,認為福兮禍所伏。個人認為,從美中台戰略三角的角度來看2019台灣保證法,或許可以更了解台灣的處境以及自處之道。

美中台戰略三角真正值得觀察的重點有二:(一)美中關係是競或和;(二)美中實力差距是大或小。在美中台戰略三角中,美中才是主角,台灣只是配角,自主性有限,而且得看美中關係是競或是和、實力差距是大或小而定。身為配角,台灣得到的,不是連帶利益,就是連帶損害,台灣損益表就是此二者的加加減減。以下用一張表來簡單說明台灣的處境。

從過去超過半世紀的歷史來看,美中關係有兩個時期明顯處於競的狀態,一是從1950初到1970年代(A象限),一是川普執政期間(C象限)。有趣的是,在這兩次的競爭關係下,台灣都向美國一邊倒;第一次是國民黨兩蔣時期,第二次則是民進黨蔡英文執政後。在第一個時期,美中是敵對關係,美中實力差距相當大,因此台灣獲得的連帶利益大,例如中美協防條約對台灣安全的保障,國際上的支持等等;至於連帶損害則較小,只有一些小的戰事,且侷限於金馬地區。在此一架構下,兩蔣實際上是沒有選擇,只能向美國一邊倒,但台灣損益表是正數。

美中第二次競爭關係,發端於歐巴馬第二任,川普則更進一步升級,雖不若第一次那樣高度敵對,但也是中美建交以來未曾見之狀況,惟此時美中實力已大幅縮小,大陸的全球影響力日增。馬英九的第二任已漸失美國的支持,蔡英文執政後,拒絕九二共識,讓兩岸關係立即陷入低迷,並且一面倒向美國,附和美國的政策。此時台灣看似獲得不少的連帶利益,例如川蔡通話、過去兩年美國國防授權法有關美台關係的建議、台灣旅行法、美國國務院核發有關台灣潛艦國造的行銷許可證(marketing license),再加上最近的台灣保證法等等。然而這些連帶利益多止於口惠,因為行政部門並未採取實際行動。至於連帶損害,則包括台灣失去五個邦交國,無法參與世界衛生大會及國際民航組織大會,甚至跨國企業都被迫更改有關台灣的國家名稱。軍事上,大陸機艦繞台趨向常態化,甚至飛越海峽中線都可能常態化。與連帶利益比起來,這些連帶損害大得多,而且美國也似乎無可奈何,例如薩爾瓦多與我斷交後,美國召回三個在兩年內與我斷交的三國使節,但也於事無補。更重要的是,在此一結構下,一旦美國的動作愈大,大陸的回應也將更強烈,連帶利益和連帶損害一加一減,損益表上還是虧損。

當美中關係較和緩時,台灣可以有較大的自主空間,因此連帶利益可大可小,端視台灣對大陸的政策而定。當兩岸關係也趨向和解時,連帶利益大,反之則小。至於連帶損害,即使台灣挑釁,因為美中可共同管控,且大陸實力不如今日,連帶損害相對有限。李登輝、陳水扁以及馬英九三任總統恰好提供一個有趣的比較。

李登輝及陳水扁時期,美中實力差距仍大,但在縮小之中,且隨著時間,縮小步伐愈來愈快。李登輝在兩岸上原與大陸達成了共識,雙方進行了辜汪會談,並簽署協議,經濟交流日趨熱絡,連帶利益明顯可見。此時的台灣,憑藉自身的資源與實力,在外交上仍有與大陸抗衡的空間。但在李與中共互信消失之後,雙方關係趨於緊張,但因中美實力差距仍大,大陸除了文攻武嚇外,所能造成的連帶損害相當有限。到了陳水扁執政之後,中國大陸的崛起勢頭已很明顯,美中實力差距更為縮小,但此時陳水扁尚有一些自主空間,在選舉的考量下,他甚至於敢操弄敏感的公投。在那八年期間,因為兩岸敵對,連帶利益小,至於連帶損害,從台灣丟了九個邦交國來看,中國大陸實力增強已漸漸顯出其威力。

馬英九執政,又是另一種模式,此時美中實力差距更為縮小。馬英九與李、扁不同,採取與大陸和解的政策,雙方回到九二共識的基礎上,此時可看到更多的連帶利益,包括外交休兵、參與世界衛生大會、簽署21項協議,以及廣泛的兩岸交流合作等等,卻沒有多少連帶損害。

由以上分析可知,除了在A象限之外,台灣只要對大陸採和解政策,連帶利益皆大於連帶損害,且隨著大陸實力的增強,連帶利益與連帶損害也跟著增加。在這四個象限中,台灣現在的處境最為艱困(C象限),一方面美中高度競爭,一方面美中實力大幅縮小。馬英九執政時,台灣主要在D象限,此時選擇與大陸和解比在C象限容易;蔡英文執政時,台灣進入了C象限,選擇靠美國一邊站比在D象限容易。蔡英文選擇了容易的路,因為符合美國的利益、民進黨的利益以及她個人的利益,但未必符合台灣的利益。換言之,從連帶利益與連帶損害的角度來看,美國、民進黨以及蔡英文個人的損益表都是正數,台灣卻是虧損的負數。

此一分析的啟示在於,台灣雖然處在艱困的C象限,美中仍然只是競爭,還沒有到A象限的敵對程度,且美中實力差距縮小,台灣的選擇空間應該比A象限大。換言之,台灣在C象限實際上有兩岸和解的選擇,以縮小連帶損害,擴大連帶利益,讓台灣損益表轉正。當然,在C象限選擇與大陸和解,的確需要更多的智慧與更大的勇氣,因為必須同時考量美國與大陸的反應,更必須雙向建立互信,然而這才是對台灣最有利的選擇。選擇一條困難而正確的道路,是對政治人物最大的考驗,也是有意2020大位者應有的認識與承擔。