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解析《經濟學人》

美國的未來:Texafornia/中國地方財政深陷赤字

發文時間: 2019/06/25   文 / 丁學文台北 瀏覽數 / 34,750+

今天我們要導讀的是2019年6月22日 的《經濟學人》雜誌內容。

這是一期雙封面的內容,在全球版本的設計上,《經濟學人》又玩起了造字遊戲。我們看見美國的星條旗被設計成了衝浪者最愛的波浪形狀,波浪上方有一個我們常在加州海灘看見的景象,衝浪愛好者意氣風發的駕馭著浪頭,而在另一端和他對峙的,則是一個騎在牛背上德州女牛仔。上面兩排黑字,寫的正是《經濟學人》所創的新字 「Texafornia」 (德加兩州);黑色小字以「A glimpse into America’s future」(一窺美國的未來)。

《經濟學人》共用了緒論第一篇第七頁,以及第38頁後特別報導的七篇文章,通過美國人口最多的兩個州—Texas 和California,從稅負、公共教育、福利、環境及移民,嘗試帶我們預見美國的未來。

要知道,現在的美國有五分之一的人口以此兩處為家,而到2050年還將增加到四分之一。如果他們是國家,德州將是全球GDP的第十大國,大於加拿大。加州則將排在第五位,僅次於德國(全球GDP排名前十國家,分別為:美國、中國、日本、德國、英國)。

如果這可以當做一個實驗,那美國到底應該要低稅收,低監管?還是當一個政府只負責出面應對問題的國家?其結果將決定美國未來會成為什麼樣的國家。

在歐洲版本的封面設計上,《經濟學人》再度發揮了他們擅長的諷刺手法。我們看見的是英國前外相、前倫敦市長Boris Johnson(強森)的臉孔,一半小丑一半正常。上面一排大字「Which Boris would Britain get ?」(英國將得到哪一個Boris?)《經濟學人》共用了五篇文章分析Boris Johnson,在緒論第二篇第8頁,經濟學人認為Boris Johnson雖然很可能成為英國下一任總理,但他將很難拒絕不當小丑,在如今這個骯髒的政治世界中,對英國而言這是極其糟糕的一件事。

除此之外,《經濟學人》還在第15頁的Briefing專文,用〈The new tribes〉(新族群),告訴我們英國留歐與脫歐派,這個新分裂的新族群。

而在英國板塊第44頁到46頁(Bagehot專欄)的三篇文章,《經濟學人》則分別以〈The Boris bubble〉(Boris泡沫)、〈How Europe sees him〉(歐洲怎麼看他),以及〈Plato on Boris Johnson〉(柏拉圖Boris Johnson)做為標題,表達了《經濟學人》對Boris Johnson在不同時期採取的不同轉向,不以為然。

做為2008年至2016年的自由主義者,這個倫敦市長宣揚了移民和單一市場的優點;但做為脫歐陣營的領軍者,他又毫不費力地轉而批評移民,和警告土耳其加入歐盟的危險。今天的他則高談闊論,在沒有達成協議的情況下脫歐的英國未來。在這麼一個分崩離析的英國,《經濟學人》好奇,Boris Johnson到底將扮演哪個角色?

讓我們先從封面故事開始。文章在緒論第一篇第7頁,大標題:〈Texafornia dreaming〉(德加州夢想進行曲);小標題:〈美國的未來,將以這兩個大州的發展寫成。〉

文章一開始告訴我們,在有線電視的新聞中,我們常會看見美國總統正襟危坐,在白宮發布那些改變國家的命令批示。但真實狀況並不是那樣。在美國真正的運作中,許多大的政治選擇不會在華盛頓決定,而是由各個州政府層面決策,尤其是其中的兩個大州。

德州和加州是美國聯邦中最大,最特立獨行,最重要的兩個州,而且各自認為自己是美國的未來所在。在過去的幾10年裡,他們分別朝著相反的實驗方向前進,其中揭示的是,美國到底是應該採取德州模式,成為一個低稅收、低監管,而且州政府為其(德州)公民只提供少數支持的國度(避免政府過度介入)?還是應該採取加州模式,成為一個高稅收、高監管,政府時常扮演聯邦政府的角色來處理問題,例如氣候變化。(政府較強勢的大政府主義)

鑒於目前華盛頓的政治失能,這將決定美國的未來,結論與下屆總統選舉的勝利者到底是誰,幾乎一樣重要。

當然,這在某部分和人口規模有關。現在大約五分之一的美國人,稱德州或加州為自己的家,2050年還將增加到四分之一。在過去的20年裡,這兩個州在美國創造了將近三分之一的新工作崗位,他們的經濟表現可以與整個美國相媲美。如果他們是一個國家,德州將成為第十大國家,比加拿大還大,而加州將排在第五位,次於德國。

德州和加州也生活在一個類似美國未來面貌的人口結構下,西班牙裔美國人占這兩個州人口的40%左右,是全國平均水平的兩倍。這兩個州很早就成為少數民族占多數的區域,在加州,自2000年以來,非白人人數就超過了白人;在德州,自2005年以來,非白人人口數量也超過了白人。美國其他地區直到本世紀中葉,才會達到這個門檻。加州和德州教育了近四分之一的美國兒童,其中許多是貧困和非英語系母語兒童。

他們靠近墨西哥,這個曾經是它們所屬的隔壁國家,意味著當首都華盛拖延更新美國的新移民法時,這兩個州注定必須忍受這個結果。

乍看之下,這兩個州似乎與漢堡和牛腩一樣截然不同。加州是一個民主黨獨占的州,新當選的共和黨人,會需要被提供像對大角羊保護法的新政策加以保護。在德州,共和黨人在州立法機關和全州執行辦公室中都占主導地位,民主黨人在近20年之間,從未贏得一次州選舉。上一位民主黨總統候選人,是在40多年前出現。

德州沒有所謂的州所得稅,但加州的州所得稅則為13%,是全美最高的州。德州的環境法規非常寬鬆,但加州正試圖利用其經濟實力,迫使其他各州採用更嚴格的二氧化碳排放標準。德州讓它的城市向外蔓延,加州則有所謂的城市規劃法規。

然而,仔細想想,德州看起來更像是一個10幾歲的加州,德州的人口最近才達到了加州在20世紀80年代後期的水平。

德州首府奧斯汀的共和黨人,過去幾10年來一直感受到民主黨政治競爭力的威脅,於是他們開始把注意力集中在這個州的教育缺點上。這很重要,因為德州的學校和加州的學校一樣表現不佳,而且德州的大學遠沒有加州的好。

在上個月結束的德州立法會議上,政治家們並沒有關注墮胎和跨性別人群的專用浴室等問題,而是增加了對公立學校的資助。如果更多的德州選民投票,他們或許應該鼓勵政客,對該州捉襟見肘的醫療保健服務多做些什麼。

這可能表示,隨著德州的成長,它將變得更像加州。另外,加州每年人口都在減少,而德州則是增長。雖然加州政府取得了巨大進步,解決了它10年前差點破產的問題,現在它已經有了健康的盈餘,和一個能夠抵禦風險的基金。加州真正令人害怕的是社會問題,無家可歸只是其中最明顯的,它的失業率持續走高,而收入不平等的惡化越來越嚴重。

加州認為自己是一個進步的堡壘,但它有美國最高的貧困率。這部分是因為監管法規,使得建造新房屋變得如此困難,從而推高了居住成本。Google將在灣區投資住房建設10億美元,以幫忙解決這個問題。與此同時,德州卻讓城市盡可能地向外擴張。在這個方面來看,德州是更自由的州,而加州則更為保守。

美國人希望搬到房價低、稅收低,工作機會多的地方,他們開著U-Haul的搬家卡車紛紛前往德州。現在與加州相比,德州有更多的創新空間,並在小政府和社會支持之間取得平衡。

在美國的聯邦體系中,沒有任何一個州可以做為國家的代表模板,但每個州都可以為其他州提供經驗。做為美國最大的石油生產區域,德州是獨一無二的。相較之下,儘管存在缺陷,加州仍然對高素質的移民,以及擁有大量的人才及創意的企業有巨大的吸引力。

這就是為什麼它可以孕育出Google、Facebook、Tesla、Uber和Netflix,也同樣能解釋為什麼儘管被抱怨社會主義正在蔓延,大型創投公司和好萊塢電影公司仍然往這裡遷徙。美國仍然可以向德州與加州學習,尤其當聯邦政府不能順利立法的現在,各州能不能決定自己的命運,就會變得相對重要。

我們可以想象一下,如果將兩個州的優勢融合在一起:一個自由自在,而且政府遠離人們私生活;一個對商業友好,並為人們提供工作機會;同時還保護環境和資助教育的地方。加州可以借鏡德州對房屋建築的可擴展做法;德州可以模仿加州對優秀大學的投資。其他地方的美國人在到休士頓、洛杉磯以及達拉斯這樣的大城市旅遊之後,也許將不會因為人口的變化而感到擔憂。讓我們把這個被想象出來的地方,叫做 「Texafornia」(德加州)。

接下來,我們看一篇與中國有關的文章。文章在財經板塊第一篇第56頁。大標題:〈Deeper in the red〉(深陷赤字);小標題:〈隨著增長放緩,地方政府債務的陰霾再次出現,雖然中央政府敦促著加大花費,但地區政府已經負債累累。〉

文章開場白,是一個位於湘潭九華企業的總部外,作勢向前衝的金牛雕像。而湘潭九華其實是一家國有企業,為湘潭的大部分基礎設施投資提供資金。它曾經看過最美好的日子,但如今卻金漆剝落,軀乾破裂。這使得這個背負龐大財政赤字,位於中國中部300萬人口的城市,成為全國幾十個類似城市的最合適象徵。這些城市官員的巨大野心,已經與其沈重的債務負擔,形成強烈的諷刺對比。

在過去10年中,對中國地方資產負債表的擔憂已經再次出現,最近他們甚至再次成為嚴重焦點。試圖清理各地債務的努力沒有奏效,隨著貿易戰的爆發,債務看起來還會上升,因為中國希望各省市政府通過修建公路和鐵路,來支撐後續的經濟增長。

中國的政府債務只占GDP 的38%,以不到發達經濟體平均水平的一半來看,這部分是得到了很好的控制,但這正剛好忽略了一些正在發生的事。

長期以來,中國地方政府一直依靠資產負債表以外的債務,來解決長期存在的政策困境。他們必須負責大約85%的地方公共支出,但只能拿回他們收入的50%。此外,中央政策讓地方政府很難獲得正式借款,原因是為了限制他們的揮霍。因此,他們才會創建像湘潭九華這樣的組織,它們被稱為地方融資平台(LGFVs)。這些都是以公司形態註冊的,而債權人心知肚明,國家會在背後支持他們。

最後,這造成了中國現在共有11,566家地方融資平台(LGFVs)。根據國際貨幣基金組織的說法,如果把他們納入資產負債表,中國政府債務將上升到GDP的70%左右。

令人擔憂的,是因為下面三個原因。第一個是發展軌跡。過去10年,地方融債務已經增加了三倍以上。第二,是他們的不透明度。銀行和債券投資者認為他們肯定是安全的,但即使是政府審計人員,也很難全面瞭解欠款情況和資金流向。第三,中國比較貧窮的內陸省份,最依賴地方融資平台。中國國際資本公司(CICC)是一家大型國內證券經紀公司,已經將它稱為灰犀牛;與黑天鵝事件不同,這種風險顯而易見,但很容易被大家忽視。

公平的說,政府並沒有視而不見,它一直試圖限制自2010年以來,地方政府融資平台的借款。監管機構也試圖減輕對地方政府的財政限制,最明顯的是通過巨額債務互換,其中地方政府用LGFV債券交換數兆元人民幣的官方債券,以換取支付較低的利息。(LGFV:中國的地方政府融資工具)

但巨大風險仍然存在。地方融資平台越來越無力償還債務。據CICC表示,他們的營業收入僅涵蓋一年內到期債務的約40%。對於普通公司來說,這早已有問題了。此外,地方政府仍然極度依賴於他們,在過去五年,即使進行了債券互換,LGFV借款每年仍然以20%的速度在增長,遠遠超過整體債務的增長。

去年開始,中國越來越認真對待它資產負債表以外的借貸。它掌握了最有力的武器:允許違約。 根據評級機構惠譽(Fitch)的說法,LGFVs有15次未能如期償還貸款,這嚇壞了市場。LGFVs的利率持續上升,但債券的銷售卻放緩了,影響是顯而易見的。

地方政府能夠使用的現金變少,而湘潭就是這種情況的犧牲品之一。它被迫停止了在城市周圍的高速公路工程,這條路現在被黃色圍籬所覆蓋。一個退休人員周居珍,在工地邊緣種植了一個辣椒和青豆的小花園。她說:「我希望能重新開工,住在一條大馬路旁邊,會比現在更方便。」

建築業的放緩已在全國發酵。今年5月份,基礎設施投資僅比去年同期增加1.6%,這和之前兩位數的標準相比,差距非常大。由於擔心國內生產總值增長放緩,6月10日中央政府為各省市增加支出敞開了大門。中央政府敦促他們為大型項目發行特殊債券,如現代化電網。這讓許多人認為,地方政府將再次變回熟悉的老朋友,例如地方融資平台(LGFVs),他們的信心似乎再次上升。

中國主要銀行ICBC的分析師宣稱,政府可能會發現,去年嚴厲的債務控制活動,使各省和各城市更不敢打開錢包。芝加哥智庫Paulson研究院的Houze Song表示,當地官員知道,一旦增長趨於穩定,他們可能會再次面臨去槓桿化的壓力。有一個更激進的選擇:中央政府可以直接為地方融資平台(LGFVs)提供資金。中國國家開發銀行是一家大型國有銀行,已開始向LGFVs提供長期貸款,以取代短期債務。 這類似於債券互換,但允許地方融資平台(LGFVs)在不經過市場的情況下,獲得更便宜的資金。

然而,這存在明顯的缺點。首先,它會使中央政府自己陷入LGFV債務的困境。如果該計劃在全國推廣,曾經希望他們會負責任運營的努力將化為烏有。根據報道,到目前為止,政府已經在一些地方測試了SWAPS(金融衍生性商品)。湘潭就是一個例子,尤其是因為這裡是毛澤東的出生地。

中國領導人不希望看到有違約行為。在一條將湘潭一分為二的河流上,巨大的樁子已經打入水裡,以支撐一座橋梁。但這個工程已經被放棄,這又是當地現金緊張的另一個受害者。在附近鋼鐵廠工作的傅偉軍,在工作輪班開始前,沿著河岸行走。他說:「這座橋會完工,只是時間問題。西方國家經常在改變,但無論如何,我們都堅持走著同樣的道路。」

這種信心,在未來幾年,有可能會動搖。