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修憲,不可毀憲!有比「18歲公民權」更重要的憲法問題

發文時間: 2021/06/03   文 / 黃年台北 瀏覽數 / 7,650+

又要修憲了。此次修憲以「18歲公民權」為敲門磚。但即使有了18歲公民權的裝飾,卻仍必須面對這還是一部創傷深重的憲法。 

中央政府權責體制的錯亂、國家認同未能穩固,尤其是憲法條文與實際政治操作的剝離,此皆憲法及憲政的重病沉疴,卻未知能否在此次修憲獲得療癒。

這次修憲,可望將台灣人投票年齡從20歲下修到18歲,僅為情境配圖。遠見陳之俊攝影圖/這次修憲,可望將台灣人投票年齡從20歲下修到18歲,僅為情境配圖。遠見陳之俊攝影

民進黨首次主導修憲

不必諱言,憲法及憲政的根本問題是在台獨作祟。此次係民進黨首次真正主導修憲,且又有獨派代表人物姚嘉文參與主持,希望民進黨在此次修憲過程中,除了18歲公民權以外,能就國家認同及中央政府體制對全民作出更清楚明白的交代。這才是憲法與憲政的核心議題。

有比18歲公民權更重大的憲法及憲政問題。本文僅簡論三項:

一、基本國策

憲法頒行時尚無兩岸關係,增修條文「為因應國家統一前的需要」,是意圖將兩岸關係憲法化。增修條文第11條並將兩岸關係定為「自由地區」與「大陸地區」的關係。此係《兩岸人民關係條例》之依據,更是「一中各表」的基礎。

兩岸關係主張 

民進黨既主導此次修憲,即應對兩岸關係提出主張。不可躲在中華民國憲法後面玩弄台獨。這種實際政治與憲法剝離的狀態,使台灣陷於台獨的騙局中始終不能自拔。

尤其,台獨代表人物姚嘉文已是民進黨憲改小組的召集人,若主張正名制憲或欲將增修條文序文改為「為因應國家發展的需要」,至少應當提案修憲,以表達台獨的誠實及願意面對修憲體制的檢驗。若連提案也不敢,沒有面對體制的誠實,有什麼顏面自視以台獨代表擔任民進黨憲改小組召集人?

民進黨已完全執政,但此次修憲倘最後竟然未見台獨提案或宣示,那麼此後就應誠實遵行這部中華民國憲法,不可再陽奉陰違地玩弄憲法,玩弄國家,玩弄台灣,玩弄台灣人。並希望能聽到姚嘉文如陳水扁說:「台獨不要自欺欺人,辦不到就是辦不到。」或如邱義仁說:「除非瘋了,才搞台獨。」

「統一公投」入憲 

亦即,本次修憲民進黨若不作台獨表態,應視為民進黨經此次主導修憲表達了奉行「為因應國家統一前的需要」的中華民國憲法。於是,甚至可以考慮將憲法增修條文第11條「再增修」為:「…自由地區與大陸地區若進行體制整合,應舉行公民投票。」此即「統一公投」。亦符合民進黨《台灣前途決議文》所稱:「任何有關(中華民國)獨立現狀的更動,都必須以公民投票決定。」

「統一公投」入憲,兩岸關係亦告定位。

修憲最終應以中華民國為依歸,僅為情境配圖。遠見張智傑攝影圖/修憲最終應以中華民國為依歸,僅為情境配圖。遠見張智傑攝影

二、中央政府體制

憲法本文設定的中央政府體制,被稱為「傾向內閣制的總統制」。此制規定,由選舉(國民大會)產生的總統,任命非選舉產生的行政院長為「最高行政首長」(經立院同意任命),於是出現了「選舉出線的總統,將實權交給自己任命的行政院長,並使之成為最高」的權力異態。此制有違逆人情人性及政治實務的可能。昔因威權政治,始能遮蔽矛盾。因此,自然應向總統制或內閣制修正。

內閣制 

近年倡議改成內閣制的分貝頗高。第一個碰到的問題是,還要不要保留直選的總統,若要,則總統與總理的權責如何劃分?尤其,台灣陷於國家認同及統獨的爭議,若無直選總統,而以立法委員出線的總理(選票可能尚不如縣市長)為實際元首,如何反映國家認同的共識?再者,若內閣總理必須出自立法委員,則未來將不再有李登輝、馬英九、陳水扁、蔡英文的政治傳奇,他們皆非現任立委。何況,當政治實務與國會綁在一起,小國眾民,派系化、地方化、內捲化,政風必受汙染,而腐敗更難防治。

至於立法委員總額應否增加,增加就表示當選票數降低,即可能使立委人物品類更趨極端化、破碎化、平庸化。如此這般,若再行內閣制,由立法委員任部會首長,政局可告沉淪。

總統制 

另一條思路則是向權責相副的總統制移動。七次修憲後的中央政府體制,可謂是「無權無責的超級總統制」。病在總統非但「無責」,而且也是「無權」。甚至連所謂的「國防/外交/兩岸」的「總統三權」,也是寄託在《國家安全會議組織法》中,其實是「以法代憲/以法逾憲」。但是,在政治實務上,直選的總統卻可能集權又極權,這些權力皆是得自政治鬥爭,而非來自憲法,總統猶如一名權力盜匪背個包袱在其他憲政機構打家劫舍,遂成「有權無責的超級總統」。

直選的總統應當有更大的明文權力,有更大權力的總統就應受更大的明文制衡與監督,例如應有向國會咨文及備質詢的義務(也是權力)。且在國家認同分歧下的大權大責總統,就應當由「絕對多數制」產生。

因此,此次修憲可將總統選舉改為絕對多數制,為重建中央政府體制奠基,再論其他。

蔡英文在第二任期內,帶領民進黨政府主導本次修憲。遠見張智傑攝影圖/蔡英文在第二任期內,帶領民進黨政府主導本次修憲。遠見張智傑攝影

至於監察院,其實對端正政風有用。只因監委任命如陳師孟、陳菊,才使之東廠化。監院廢後,調查權移至立法院,政爭必將更加醜惡。因此,不能只為了解構「五權憲法」,而不計後果。再者,若不廢國家考試,還是要有主事機構吧,又何必一定要廢考試院。

考監兩院的存廢應有更深廣的思考,不必視為拋棄「五權憲法」的台獨表態,其實是風馬牛不相干,廢了也不能台獨。

三、修憲門檻

現行修憲門檻這麼高,其實是民進黨與李登輝聯手達成。主要原因是怕雙方聯手修憲的成果後來又被低門檻的修憲推翻。

尤其,民進黨在台獨操作上始終是兩手策略。一方面狂熱叫囂台獨,另一方面又不敢以台獨攤牌。比如公投,一方面鼓吹公投,另一方面又封殺台獨公投入法,甚至連「東奧公投」也大力阻擋。同理,一方面狂喊正名制憲,但又怕修憲門檻降低使正名制憲弄假成真。大家且看姚嘉文此次參加修憲的首鼠兩端即知。

所以,眾人皆認為民進黨主張降低修憲門檻,以便做為下階段「正名制憲」的「待轉區」。但修憲門檻高,其實是民進黨為防止台獨弄假成真的防火牆。民進黨若是真想潑汽油自焚,那就下修門檻走著瞧吧。

李登輝與民進黨合謀修憲七次,聯合報曾以〈修憲/不可毀憲〉系列社論58篇力陳利害。這些暮鼓晨鐘當時被視為政治異端,但如今台灣幾無一人不認為這部憲法已因七次修憲而嚴重毀壞。

又要修憲了,而且是首次真正由民進黨主導,又公然有台獨代表人物參與主持。希望此次修憲在國家認同、政府體制及國民福祉上均有進益。修憲,不可毀憲!

(本文作者為聯合報副董事長)  

(原載2021年4月25日聯合報)