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電業自由化 宜分階段進行 發文時間: 2016/7/24   文 / 梁啟源台北 瀏覽數 / 24,900+

國際上推動電業自由化的目的有三。首先,透過自由競爭,帶來效率及較低電價。其二,自由化可解決長期供電瓶頸問題,特別是國營綜合電業受到約束較多,要蓋新電廠及輸配電設施並不容易,若能開放民間興設,較具彈性。其三,透過民營業者參與,可帶來投資、就業及經濟成長。

電業自由化的一個重點在於將具競爭性的發電市場與具壟斷性的輸配電市場加以分割,作法有二,一是實質的分割,如將台電公司分成發電、輸電、配電、售電四個獨立公司;二是功能性的分割,如不分割台電,但開放發電業並成立一個獨立的系統調度機構(Independent System Operator,ISO),來負責公、民營業者的輸電調度,避免台電優先輸送自家電力,以增進發電業的競爭性。台灣電業自由化的討論迄今已超過20年,1999至2014年行政院送立法院的版本所採行的是「功能性分割」作法,即開放發、輸、配電及綜合電業並成立獨立系統調度機構(ISO)的做法,其優點是透過發、輸、配及綜合電業的全面開放可引進民間力量來解決建置發輸配電的供電瓶頸。馬政府行政院版(2015)電業法修正草案則擬開放發電業,並採「廠網分離」,將台電分拆為發電公司及輸配電公司,惟輸配電業仍維持國營。民進黨版本更主張「發、輸、配、售分離」,將電業分為四家公司,以上兩個版本皆採「實質分割」作法,也即綜合電業將不再存在。

環顧各國電業自由化的作法,日本開放發電業及售電業,唯目前零售端只針對大於50瓩的企業用戶開放。韓國電業自由化則以開放發電業為重點,並建立電力交易所獨立進行系統調度,唯進一步分拆韓電公司遭工會強力抗爭而停止。新加坡也開放發電業並導入獨立系統調度機構(ISO)。

美國50州中有19州選擇電業自由化,但由於開放競爭也相對增加投資風險及投資意願,且影響供電穩定,特別是受加州電業自由化失敗的警示,2003年之後沒有更多州加入自由化。總之,各國電業自由化的實施,大都容許綜合電業的存在,而就各國電業自由化的結果來看電業自由化不一定導致更低的電價。

就台灣而言,長期以來台灣皆是世界電價最低的國家之一,2014年台灣家庭用電為世界第三低、工業用電為第四低。鑑於燃料成本高占供電成本65%,燃料費用占發電成本的比重更高達八成,97%的能源來自進口,屬「不可控制成本」,透過自由化的競爭帶來的效率改善及降低空間有其侷限,再者,台電目前經營效率和其他國家相比仍屬中等以上,因此電業自由化的推動實無法保證在未來燃料成本谷底反彈並大量增設再生能源下,仍可維持目前低廉的電價。其最大的優點實是可緩解長期供電的瓶頸。

鑑於美國加州電業自由化的失敗,是由於發電端的躉售價格交由自由競爭市場決定,但零售端則受政府管制,2001年當躉售價格大幅上升時,負有對零售端供電義務的綜合電業公司因價格無法反映成本而走向破產,致產生電力危機。事實上,加州電業自由化的失敗,實是影響2001年後世界各國包括台灣電業自由化停滯不前的主因之一。

美國有跨州電網缺電可以跨州供電,台灣是獨立電網缺電無法外求,電力自由化更應考慮穩定電力供應的重要。因此筆者認為台灣電業自由化,宜分階段進行不宜躁進。建議分三階段進行,第一階段為將台電發、輸、配、售進行會計分離,第二階段,採功能性分割作法,開放發、輸、配及綜合電業,並成立獨立系統調度機構(ISO)。其優點是透過對發、輸、配及綜合電業的全面開放,能引進民間力量來紓解建置發、輸、配電及綜合電業的供電瓶頸,就如1990年代國內開放民間電廠的原因,容許綜合電業的存在尚可保有規模經濟及範疇經濟的效率。第三階段參考日本作法,以母公司持股方式分拆綜合電業為發、輸、配、售四子公司。

總之,電業自由化雖不是解決電業問題的萬靈丹,在分階段實施的前提下,仍可積極進行。

(原文刊載於2016年6月14日工商時報;本文獲作者授權刊載)

 

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