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管或不管?─想像電信管理法草案的新世界 發文時間: 2018/2/21   文 / 呂學錦台北 瀏覽數 / 6,000+

思慮不周延的決策,忽略了某些思考分析,就可能得到出乎意料的結果。

不止一次,老電信公司推出一項自認為可以滿足某些消費型客戶需要的電信服務,例如:ADSL雙向1.544M,服務內容和費率經主管機關核准,實施後卻很快發現,使用這個新服務的客戶,很多是訊務量高的企業客戶,而不是當初以為的消費型客戶。

這些企業客戶原來因業務需要而租用T1(1.544Mbps)專線,月租費較相同速率的雙向1.544M高,發現之後,他們退租專線,改為便宜的新方案。電信公司因此上了一課!

前述案例的後果,雖然影響電信公司的營收數字,但是客戶還在,只是變更業務選項而已;如果新的項目真的價亷物美又符合成本,有機會開拓更多客戶,歪打正著,也可以接受。然而,這個例子規模有限,影響層面不大;如果決策標的攸關一個產業的未來,可能影響數位經濟的發展,甚至有危害國家安全的疑慮,那就值得重視了。

本文關切的是,已經送交立法院審議的《電信管理法》草案(以下簡稱本法)所想像的未來電信市場是什麼模樣?尤其,大幅度鬆綁之後,可能帶來的發展與影響又如何?

鬆綁是必要的調整方向,本法總說明有這麼一段敘述:「網路架構趨於軟體化、虛擬化、編程化彈性結構下,愈來愈多不同行業得以透過設置自己之網路以確保最佳客製化服務。」

這段文字明白指出,在本法架構下,不只允許,語意間更鼓勵企業自建網路,客製化自己所需要的服務。由此可見,未來企業專用網路可能如雨後春筍般蓬勃發展──這是自從網路寛頻化、雲端運算虛擬化概念落實到電信核心網路,以及透過軟體定義網路(SDN)提升在網際網路傳輸大量數據之效能以來,技術發展帶給電信事業的大機會,也是大挑戰!

機會,在於聰明的企業在資通訊方面的需求,本著術業有專攻、「喝牛奶不必自己開牧場」的道理,把建設專網和客製化服務的工作,交給信賴的電信事業辦理。在數位轉換趨動下,各行各業這方面的需求想必很多,是電信事業爭取業務的大好機會。

然而,也可能有其他聰明的企業,或許規模更大,希冀抓住「超新星」(supernova)帶來的機運,自建最符合本身業務需要的網路,並且最佳客製化其服務。如此,就是電信事業必須面對的挑戰。

這種挑戰,已經開始。

全球知名的網路巨人谷歌(Google),不只創新自建高空氣球網路(Loon),提供無線通信服務給特定地區之民眾,也在美國幾個城市建設光纖網路,連接客戶;甚至,谷歌更積極投資布建海底光纜,連接遍布全球的超大型雲端數據中心。

在這些方面,谷歌不需要電信事業的協助,甚至成為電信事業的競爭對手!如果很多企業選擇這條路,電信事業的企業客戶業務不會成長,公司營運就可能衰退,成為莫大的挑戰。

台灣自從1996年電信自由化以來,多少企業希望參與經營電信事業。過去,在特許執照規範下,夢想成真者稀;如今,在新的大鬆綁環境下,只要登記就可以成為電信事業經營者,甚至可以不用登記。筆者猜想,一旦本法立法完成,將帶動一波新進電信事業者加入市場,態勢如過江之鯽,令人目不暇給。

不登記也能經營電信事業,真有其事?可能嗎?戒嚴時期對無線電管制得那麼嚴,現在要放鬆到這個地步,未免太令人驚喜吧!話說回來,免執照頻段愈來愈多,這件事好像也不是不可能!

依本法,企業專網如果不跟其他網路連接,自訂規格、自成「孤網」,就可以不必登記。這種企業孤網可以延伸到國外嗎?似乎沒有限制!會不會有國安問題?只要關注過駭客入侵手法與其行徑者,不難回答這個問題。

其實網路有實有虛,變化多端。如果某個企業孤網規模宏大,可以容納大部分客戶都在網內互打,大規模的旁門走道(bypass)就通了!這個在台灣的孤網延伸到國外,再跟當地電信網路互連,就能暢通全球。包括連接回來台灣,對嗎?如此的情境符合本法總說明:「解除過往電信網路建設之限制,使企業均得以設置符合自身業務需求之電信網路,並自由研發新技術與設備,藉以充分掌握數位經濟發展機會。」

這個假想的超級企業孤網,提供相當高比例的國民(該企業之客戶)電信服務,如果它可以發展出一個包括免費電信服務的商業模式,並得以創造價值、永續經營,有登記的電信事業如何因應呢?會不會落到只能替企業孤網服務了?

本法特別重視資安,但只要求公眾電信網路辦理,因為總說明寫著:「對公眾電信網路之設置及電信服務之提供均訂有防護義務,包含採用符合國家安全考量及資通安全標準之電信設備、指定建置執行通訊監察之設備、訂定資通安全維護計畫,及界定關鍵電信基礎設施範圍等,以確保國家安全、資通安全,並協力治安之維護。」

換言之,本法對資安的要求不及於非公眾電信網路,前述假想的企業孤網就不在本法要求的資安規範之內。那麼,它是否形成資安漏洞?尤有甚者,依據目前制定中的《資通安全管理法》草案,需承擔資安責任之企業只有「關鍵基礎設施提供者」及「公營事業」,而「關鍵基礎設施提供者」係由中央目的事業主管機關或直轄市、縣(市)政府指定,並報請行政院核定。因此,一般企業的資安,不在政府關注範圍內。

另一方面,電信服務提供者之資格,有外資比率規範或限制外國人嗎?

本法第36條:「除法律另有規定外,設置使用電信資源之公眾電信網路者,其外國人直接持有股份總數不得超過百分之四十九,直接及間接持有股份總數不得超過百分之六十。」故,若未使用到電信資源(頻率、電信號碼、網路識別碼、信號點碼)者,其資格沒有限制。

不必登記的企業孤網不會用到前述列舉的電信資源,所以,任何人,包括:外國人、外國法人,都可以大大方方地直搗黃龍,來台灣建置這個孤網,為所欲為,本法不管!

請問,這是立法原意嗎?

目前的草案內容可以做如此之解讀與運用,請問是鬆綁要達到的境界嗎?如此不管的結果,真能掌握並促進數位經濟蓬勃發展嗎? 

管與不管間,的確千萬難!建議主事者慎思量,能夠有效促進數位經濟發展的未來新電信市場,長成什麼模樣,再設定管與不管間的平衡點。

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